关于伊川县建设乡村振兴示范区的调研报告

探索现代农业发展模式 以产业振兴带动乡村全面振兴

——关于伊川县建设乡村振兴示范区的调研报告

来源：洛阳政研与改革 ，作者洛阳市委政研室

产业振兴是乡村振兴的基础和关键。2022年以来，伊川县坚持市场思维，探索现代农业发展模式，谋划实施了总投资50亿元的乡村振兴示范区项目，走出了一条以产业振兴带动乡村全面振兴的新路子。近期，市委改革办对伊川县的做法进行了调研，结合实际提出了工作建议。

一、主要做法

伊川县地处豫西浅丘陵地区，70%的粮食在丘陵旱作区种植。近年来，伊川县依托土壤富硒优势，大力发展富硒农产品，培育形成了“岭上硒薯”、“伊川小米”等特色农产品品牌，但农业规模化水平较低。为大力发展现代农业，以产业振兴带动乡村全面振兴，伊川县谋划实施了总面积25.8万亩、总投资50亿元的乡村振兴示范区项目，探索以产业振兴带动乡村全面振兴新路子。

（一）坚持产业先行，做好项目整体谋划。伊川县在谋划实施乡村振兴示范区项目时，坚持把发展现代农业作为乡村振兴的突破口，通过粮食生产规模化和拉长粮食产业链，推动农业高质量发展。在此基础上，推进乡村建设等工作，加快实现乡村全面振兴。一是高标准规划建设现代农业产业园。按照国家级现代产业园标准，计划通过三年时间，建成三大现代农业产业园，即东岭12万亩富硒谷子现代农业产业园区、西岭10万亩富硒红薯现代农业产业园区、伊河两岸3.8万亩富硒杂粮现代农业产业园区。在产业园内开展高标准农田建设，根据实际状况，将园内所有耕地进行高标准农田改造提升。同时，配建产业路、灌溉设施、综合冷链物流仓储园、农事服务中心等，全面保障粮食的灌溉、运输、加工、存储等。三大产业园建成后，将显著提升耕地质量等级，有效提高土地规模化集约化水平，推动传统农业向现代农业转型升级。二是统筹做好水利工程。同步谋划实施“引故入伊”、水库改造提升、小流域治理、灌区续建配套及节水改造等水利工程，全力保证农田灌溉用水。三是拉长做强粮食产业链。推动谷子、红薯、杂粮向精深加工发展，不断提高粮食附加值。推动秸秆回收利用和深加工，大力发展绿色循环农业。四是改造提升乡村基础设施。三大现代农业产业园所在区域，有3个乡镇、60个村。在产业园成规模、可持续运营的基础上，统筹推进乡村基础设施建设，包括60个村的供排水一体化工程、120公里的乡村道路，以及选取10个精品村增建乡村运营基础设施。

（二）注重市场运作，实现项目收支平衡。伊川县转变思想观念，通过运用市场化手段，在不增加财政负担的情况下，有力推动了乡村振兴示范区项目建设。一是组建项目实施主体。按照现代企业制度，伊川县新组建政府平台公司——伊兴源水资源公司，作为示范区项目实施主体。政府平台公司以市场化模式与建设、运营主体合作，实现优势互补、资源整合、协同发展。项目建设方面，政府平台公司做好项目包装融资，为项目建设提供资金保障，同时对项目建设单位进行全程监理、审计结算等，确保项目建设质量。项目运营方面，政府平台公司将高标准农田、物流仓库、农事服务中心等出租给项目运营方，并以有偿服务模式提供灌溉用水等，为项目运营提供保障。项目配套方面，政府平台公司将全县的秸秆进行收储转运，有偿出售给企业，为企业开展秸秆利用供应原料。经测算，投资50亿元的示范区项目，通过市场化运营方式可基本实现收支平衡。二是确定项目建设单位。通过前期多方对接和项目招投标，确定中铁二十局作为项目建设单位。中铁二十局根据政府平台公司和运营商需求，做好示范区项目设计建设。建设内容包括产业园高标准农田改造提升及产业路、灌溉设施、综合冷链物流仓储园等配套设施建设，“引故入伊”、水库改造提升、小流域治理、灌区续建配套及节水改造等水利工程建设，供排水一体化、乡村道路等乡村基础设施建设等。三是引进项目运营公司。坚持“运营前置”理念，用好高标准农田等资源优势，以轻资产运营的合作模式，推动政府平台公司与国内农业龙头企业北大荒农服集团成功签约。北大荒集团采取“成熟一块、接收一块”模式，根据产业园高标准农田建设进度，逐步完成对25.8万亩高标准农田的托管，并开展从种植、仓储、深加工到销售的全产业链运营。同时，整合伊川县1000余台农机资源，配合北大荒集团自有大型农机，实现高低搭配，确保大小地块机械化全覆盖；依托农事服务中心，提供农民培训、农资供应、仓储物流、产品营销等耕种管收一体化综合服务。初步测算，北大荒集团运营管理后，粮食亩均产量可提高100公斤以上。四是引进项目配套企业。围绕秸秆回收利用，伊川县引进了中电投新农创科技有限公司。全县农田收获后产生的大量秸秆，由政府平台公司统一组织回收，出售给中电农创。中电农创通过生物技术，将秸秆加工成肉牛养殖饲料，或通过深加工制成糖、聚乳酸、乙醇等。同时，中电农创将肉牛养殖场产生的粪污制作成有机肥，有偿提供给北大荒集团使用。

（三）强化要素保障，推进项目顺利实施。围绕项目建设资金、土地等关键要素，伊川县通过市场化方式多渠道融资，积极稳妥推进土地流转，全力推动项目顺利实施。一是资金方面。伊川县认真分析乡村振兴领域国家财政投入方向和政策性金融机构支农重点，有针对性地创新融资方式。第一步，通过推进农业水价综合改革实现灌溉计量收费，将沉淀的农田水利设施等公益性资产变成优质经营性资产。第二步，对全县农田水利设施连同水库、灌渠等全部整合装入伊兴源水资源公司，县财政再注入一定资本金，使其具备融资能力。第三步，全面分析经济效益，将现代农业产业园、水利灌溉设施等有收益的资产和乡村道路、供排水一体化、河道等公益性资产科学合理搭配，包装成具有盈利能力的优质项目，使其符合专项债等政策性资金和各类商业金融机构贷款要求。目前，伊兴源水资源公司资产总额达68亿元，预计可筹措贷款近20亿元，可争取专项债和中央预算内资金不低于15亿元，基本满足项目一期建设需要。下一步，伊兴源水资源公司将通过灌溉计费、仓储租赁等经营性业务和土地流转价差，形成稳定收益；同时，将项目建设新形成的各类资产陆续装入，不断壮大公司资产规模，增强投融资能力，保障后续项目建设资金。二是土地方面。为加快推进土地流转，伊川县将乡村振兴示范区项目作为全县重点项目，第一时间启动项目所在白沙、白元、吕店3个镇的土地流转工作。对愿意流转的农户，由村集体牵头集中流转至政府平台公司；对不愿流转的农户，通过“小田并大田、差田换好田”模式进行合理置换，将此类农户的土地置换出来，保障土地规模连片；对农业合作社和种植大户，支持其采取联耕联种模式开展适度规模经营。目前，5万亩秋田种植区土地流转已全部完成，其中2000亩已建成高标准农田，剩余4.8万亩正在加快改造提升。围绕产业路、仓储物流、农事服务中心等配套设施建设，伊川县在镇村国土空间规划和村庄规划编制审批中预留建设用地规模，通过增减挂钩保障项目用地，确保各类配套设施顺利开建。目前，32公里的产业路已开工建设，4000平方米的仓储设施已建成，2处农事服务中心已完成方案设计。

（四）兼顾各方利益，确保项目持续发展。乡村振兴示范区项目充分保障了政府平台公司、市场主体、村集体、农民等各方利益，实现了收益共享、多方共赢，为项目的长期合作、可持续发展奠定了基础。一是政策性收益。主要包括新增耕地指标交易收益、新增粮食产能指标交易收益、高标准农田建设补贴资金等，全部整合投入项目建设。二是政府平台公司收益。主要包括土地流转价差收益、农田灌溉计量收费、秸秆综合处理收益、场地租金等。三是市场主体收益。中铁二十局收益主要是示范区项目的工程建设费，包括三大现代农业产业园建设、水利工程改扩建、乡村基础设施建设等；北大荒集团主要从谷子、红薯、杂粮以及部分粮食深加工产品的经营中盈利，还可通过出售种子化肥、租赁农机服务等获得收益；中电农创主要从肉牛养殖、秸秆深加工、有机肥销售等经营中盈利。四是村集体收益。主要包括土地流转服务费、土地整治量差收益、集体经济合作社收益等。五是农户收益。主要包括土地流转收益、职业农民收入、其他就业务工收入等。

二、主要启示

伊川县之所以能通过谋划实施乡村振兴示范区项目，探索出一条以产业振兴带动乡村全面振兴的新路子，关键在于将系统思维、市场思维较好地运用于项目的谋划实施。

（一）要强化系统思维。习近平总书记指出，“全面推进乡村振兴战略要有系统思维”，“要系统布局、统筹推进”。伊川县在谋划乡村振兴示范区项目时，将发展现代农业与改造提升乡村基础设施统筹考虑；在谋划现代农业产业园项目时，将高标准农田建设与产业路、仓储、灌溉、农事服务等配套建设统筹考虑；在项目资金平衡上，将前期投资成本与后期经营收益统筹考虑；在谋划发展粮食产业时，将粮食种植与粮食深加工、秸秆回收利用统筹考虑。同时，坚持“运营前置”理念，统筹考虑项目运营商生产管理需求，让北大荒集团共同参与项目规划。正是因为坚持站位全局、通盘考虑的系统思维，伊川县谋划的乡村振兴示范区项目更加科学合理，项目才能落地实施。

（二）要注重市场运作。只有充分发挥市场作用，才能更好推进产业可持续高质量发展，带动乡村全面振兴。伊川县转变过去以政府投资为主的理念，将政府平台公司作为乡村振兴示范区项目实施主体，引入有实力的市场主体，以市场化方式推进项目实施。对政府平台公司，通过装入有收益的资产等举措，使其拥有经营性收入，具备自我造血能力。政府平台公司对接引入北大荒集团、中电农创等市场主体进行市场化运营，不仅有力推动了农业高质量发展，政府平台公司也实现了项目收支平衡。正是因为注重市场运作，伊川县乡村振兴示范区项目才能实现可持续发展。

（三）要提高综合效益。推进乡村振兴，必须由政府、社会、农民等多方共同参与。只有算好“经济账”和“社会账”，统筹兼顾各方利益、实现综合效益最大化，才能形成推动乡村全面振兴的强大合力。经济效益方面，伊川县乡村振兴示范区项目保障政府平台公司、市场主体、村集体、农民等各方均有收益，实现了共同盈利。社会效益方面，通过现代农业产业园规模化、标准化生产，粮食产量和质量大幅提升，极大推动了伊川农业高质量发展，也有力保障了国家粮食安全；通过产业反哺乡村建设，农村人居环境将得到极大改善，带动乡村早日实现全面振兴。正是因为追求综合效益最大化，政府、企业、农民形成了强大合力，伊川县乡村振兴示范区项目才能顺利推进实施。

三、工作建议

伊川县谋划实施的乡村振兴示范区项目具有较强借鉴意义，建议各地认真学习借鉴、结合实际复制推广，积极探索乡村振兴新路径。同时，建议伊川县聚焦项目推进中的重点难点，认真研究、定实措施，加快项目推进进度，确保示范区项目落地见效。

（一）对伊川县的建议

一是做好项目风险管控。各类风险能否有效控制，是决定项目成败的关键。在防范金融风险方面，伊川县要用好国家持续加大对乡村振兴支持力度的契机，争取更多更优惠的政策性银行贷款，进一步降低融资成本；要优化EPC项目建设模式，尽可能降低建设成本；要通过置换低息贷款、压降管理成本等方式加强成本管控，想方设法提高经营性收入，有力有效保证年度盈利额，实现收益覆盖成本支出，有效降低债务风险。在防范法律风险方面，要依法依规开展土地流转，坚决杜绝强制流转。

二是加快土地流转进度。土地能否及时流转到位实现连片成规模，是项目能否实施的关键一步。要紧紧抓住夏收夏种这个土地流转的“窗口期”，加大宣传力度，消除群众顾虑，争取更多群众的信任支持。对有流转意愿的农户，可采取先行兑付土地流转金等方式，加快流转速度；对不愿流转的农户，可采用以大换小、以优换劣等土地置换方式，尽快做通群众工作。要力争在秋粮种植前完成土地流转，保证整体项目进度，同时避免后续增加青苗补偿费用。

三是做好群众再就业。土地流转后，农村群众中除少数成为职业农民外，大多数成为富余劳动力，必须统筹做好群众再就业工作。对有劳动条件的，要通过加大技能培训力度、对接外出务工等方式保证农村劳动力再就业；对少数确实无法外出就业的困难群众，要通过开发公益性岗位等方式实现家门口就业，保障困难群众基本生活。

（二）对其他县区的建议

一是积极学习借鉴伊川经验。建议粮食种植条件较好的宜阳、洛宁等尽快对接，结合本地实际，注重从操作层面学习借鉴伊川经验。其他县区要学习伊川县以产业振兴带动乡村全面振兴的理念和思路，更多以市场化、系统化思维探索乡村振兴方法路径。

二是立足实际做好项目谋划。无论政策性银行还是商业银行，目前都将乡村振兴作为重点投资领域。各县区要紧抓政策机遇，针对国家鼓励社会资本投资的乡村振兴重点领域，用市场思维，策划包装好乡村振兴项目。在谋划连片种植、适度规模经营项目时，可探索打破区域限制。比如，宜阳县谋划粮食作物连片种植时，可统筹考虑划入与其交界的新安县铁门镇、南李村镇，嵩县闫庄镇等；伊川可统筹考虑与其交界的汝阳内埠镇、陶营镇、蔡店镇等。

三是积极对接建设运营主体。适合发展粮食产业的县区，可借助伊川已与北大荒集团、中铁二十局达成合作的良好契机，积极对接两家企业开展合作，也可对接其他项目建设单位和后期运营企业，推动本地农业高质量发展。其他县区要结合产业定位，对接优质市场主体共同参与乡村振兴项目谋划，形成利益共同体，确保项目可落地、可持续。

四是提高政府平台公司融资能力。政府平台公司作为项目实施主体，负责筹措项目建设资金，其融资能力决定着项目能否顺利建设。各县区要尽快摸清政府平台公司家底，加快政府平台公司市场化改制，使其拥有经营性收入，具备自我造血能力。短期内，可通过注入优质资产、与市属平台公司合作提高信用等级、与央企合作成立新项目公司等方式，较快提高县区属平台公司融资能力。从长远看，政府平台公司要提高市场运作、资本运营能力，实现市场化转型，真正提高自身实力，为更多乡村振兴项目提供强有力的资金保障。

（执笔：刘琳娜  任玲玲  王泽中  郭倩雯  审改：王  锋  陈  宁）