健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制

来源：《党建研究》2025年第4期

健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制

中央办公厅法规局

党的十八届四中全会首次明确提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，党的二十届三中全会进一步强调“健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制”。从“注重衔接协调”到“健全衔接协调机制”，从“党内法规同国家法律”到“党内法规同国家法律法规”，党中央在推动党内法规同国家法律法规衔接协调上部署越来越明确、要求越来越具体。

一、保持党内法规同国家法律法规衔接协调十分必要

制度优势是一个国家的最大优势。党内法规和国家法律法规作为我国社会主义制度的重要组成部分，在党和国家治理中既发挥不同作用又紧密互动，两者的衔接协调是全面推进依法治国的重要基础，对于坚持和加强党的全面领导、更好发挥我国制度优势、推进民族复兴伟业具有重要意义。

这是坚持党的全面领导、提高党的领导水平和长期执政能力的必然要求。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。习近平总书记深刻指出，我们党要履行好执政兴国的重大历史使命，“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”，“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用”。这就意味着，坚持党的全面领导、实现党长期执政，必须始终坚持依法治国这一治国理政的基本方略和依规治党这一管党治党的基本方式，并推动两者有机统一。党内法规同国家法律法规的衔接协调，正是推动实现依法治国和依规治党统一互补的关键所在，只有理顺党内法规与国家法律法规这两种制度规范在党执政治国实践中的复杂多样关系，使两者衔接协调、同向同行，才能确保党既依据国家法律法规治国理政，又依据党内法规管党治党，做到科学执政、民主执政、依法执政。

这是推进中国之治、实现国家治理体系和治理能力现代化的必要支撑。习近平总书记深刻指出，坚持依规治党、加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。党内法规作为党的制度体系的脊梁，法律法规作为国家制度体系的重要组成部分，两者共同构成了国家治理体系的“梁柱”。因而，推进国家治理体系和治理能力现代化需要格外重视党内法规的独特优势作用，并注重其同国家法律法规的衔接协调，以确保国家治理体系的系统性、整体性、协调性，持续提高国家治理能力和治理效能。

这是顺应改革规律、以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的必经之路。党的二十届三中全会围绕实现党的使命任务，就进一步全面深化改革作出新的战略部署，强调了“坚持以制度建设为主线”、“坚持全面依法治国”等改革原则。实践表明，改革越向全面纵深推进，各领域改革的关联性和互动性就会越强，深层次体制机制矛盾就会愈加凸显，就需要“更加注重系统集成”，以制度的协同联动增强改革系统性、整体性、协同性，防止出现各自为战、相互冲突和“合成谬误”。作为改革指向和落脚的两种主要制度形式，党内法规和国家法律法规必须顺应改革规律，契合改革集成之势，注重相关制度设计、具体规定的协同性，进一步形成制度合力，提升制度整体效能。同时，两者的衔接协调也有利于推动社会主义法治国家建设达到更高水平，确保改革始终在法治轨道上推进，进而为强国建设、民族复兴伟业提供制度保障、贡献法治力量。

二、推动党内法规同国家法律法规衔接协调需要机制保障

党内法规同国家法律法规衔接协调，既涉及制度体系之间的相互协调，也涉及规范层面的具体对接，更贯穿制度制定实施各环节，必须以有效工作机制为依托、来推动。建立健全两者衔接协调机制，既有深层理论上的必要性、可行性，又有实践证明的有效性和现实紧迫性。

从理论层面来看，一方面，习近平新时代中国特色社会主义思想的创新发展，为实现党内法规同国家法律法规衔接协调提供了根本指引。习近平总书记反复强调“坚持依法治国和依规治党有机统一”，要求全面推进依法治国“必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”，推进党内法规体系建设要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。另一方面，党内法规和国家法律法规的特性决定了建立健全两者衔接协调机制的内在逻辑。两者本质上都是规则之治，都是党和人民意志的体现，且同属于党执政治国的制度基石，在核心价值和功能上具有一致性，可以衔接协调。与此同时，两者在调整事项领域上有一定交叉，特别是对党领导的、党政同责的、党政兼有的事项都会作出规范，但两者的制定实施主体、程序、权责义的规范逻辑、责任机制等不同，需要加强衔接协调以避免产生缺位、错位、越位等问题。此外，两者都具备普遍适用、反复适用、长期适用的规范属性，决定了这种衔接协调不是暂时的、偶发的，而是长期的、经常的，且随着经济社会形势的发展变化两者均处在不断“立改废释”的调整演进过程中，这就需要建立健全一套制度化的、及时联动调适的衔接协调机制，来避免和消除制度之间的矛盾冲突，以实现更高质量衔接、更高水平协调。需要指出的是，党的领导以及党规之治的地位、党规之于国家法律法规的二次调整等因素，决定了两者之间的衔接协调，党内法规这一侧是主动力，起着主导作用，同时也需要国家法律法规的积极回应。

从实践层面来看，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持依法治国和依规治党有机统一，既把党的领导及时“入规”，又把党的领导及时“入宪入法”，在推动党内法规同国家法律法规衔接协调方面作出一系列部署、取得一系列成果。一是在加强党对依法治国和依规治党的统一领导中推动两者衔接协调。主要是党中央在作出重大决策部署时，注重对党内法规和国家法律法规的建设作出一体安排。不管是党的全国代表大会还是中央全会作出重大决定，以及党中央制发重要政策文件，均是如此。同时，通过大力推进党和国家机构改革，将一些职能相近、联系紧密的党政机构实行合并设立或者合署办公，进一步理顺归口领导、统一管理关系等，不仅加强了党对相关领域立规和立法工作的统筹谋划，也推动了党内法规和国家法律法规一体执行。例如，党的纪律检查机关和国家监察机关实行合署办公，不仅在制度层面推动党纪国法有效衔接，还推动了执纪执法协同联动，深化了反腐败斗争成效。二是在发挥党内法规对法治建设的引领保障作用中推动两者衔接协调。通过党内法规完善党领导法治建设的职责，健全党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的制度机制，在发挥引领和保障作用中确保党内法规同国家法律法规的衔接协调。例如，通过印发《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，把党领导立法的职责、事项分别写入中央委员会、地方党委、党组的工作条例等，强化党对立法规划计划、重要法律法规规章制定工作的领导，推动了宪法与党章、国家法律法规与党内法规在不同层面的协调联动。三是在完善党内法规各环节工作机制中推动两者衔接协调。通过主动把合法性审查作为党内法规起草、审核、备案审查的重要内容，建立党委与人大常委会、政府之间的备案审查衔接联动机制，建立党内法规和规范性文件定期清理机制，并在全党范围内开展了3次集中清理、适时开展专项清理、加强即时清理，有效解决了党内法规同国家法律法规不衔接不协调等问题。在执纪执法工作中，通过建立有关议事协调机构、联席会议机制、问题线索移送规则，在巡视巡察、督查检查、考核考察、专项整治等工作中开展一案多查、风腐同治等，有效推动了两者贯通协同。此外，推动建立领导干部应知应会党内法规和国家法律法规清单制度，将党内法规宣传纳入法治宣传教育五年规划一体宣传普及，推动各级党政机关普遍设立法律顾问和公职律师，推动党内法规学正式成为法学二级学科等，为推动党内法规同国家法律法规衔接协调提供了保障。但也要看到，党内法规同国家法律法规衔接协调中也存在组织统筹不强、链条覆盖不全、回应性滞后、支持保障不足、理论支撑较弱等问题，衔接协调的系统性、长效化机制有待完善，两种制度规范体系尚未达到最优适配。

三、健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制的目标任务

总结党的十八大以来的经验做法，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制，必须把坚持党的领导放在首位，必须坚持求同存异，必须坚持问题导向和目标导向。具体来说，就是要推动构建覆盖统筹谋划、组织领导、制定实施、监督保障、理论研究等全链条各环节的协调联动机制，促使两者在规范要求、实施效果方面实现分层次、全领域对接联动，形成相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

从源头抓起，进一步健全两种制度建设的统筹谋划机制。围绕党和国家事业发展需要，加强制度建设顶层设计，推动两种制度规范一体构建。一是在贯彻落实党中央关于经济社会发展各方面的重大战略规划、重要改革部署时，各地区各部门要强化党内法规和国家法律法规一体谋划的意识，统筹作出安排部署。二是分类研究细化党政机构合并设立、合署办公、归口领导、统一管理等不同情形下的具体沟通联动机制，充分发挥各类议事协调机构、联席会议机制等的作用，推动相关领域党内法规和国家法律法规制定实施的衔接联动。三是继续强化党对法治建设各环节各方面的领导，研究制定党领导全面依法治国工作条例，进一步健全党领导立法、执法、司法、守法的有效机制，为实现党内法规同国家法律法规衔接协调提供机制保障。

突出“大制定”，进一步健全立规与立法的沟通协调机制。抓住立规与立法工作对接联动这个关键，着力推动党内法规同国家法律法规在制度规范层面的衔接协调。一是在规划计划方面，围绕贯彻落实党中央重大决策部署加强对立法规划计划的审核把关，并注重同党内法规制定规划计划的相应联动，增强两者在目标方向、重点任务上的一致性，在布局分工、推进节奏上的协调性。二是在起草方面，各级党内法规起草部门要深入研究所起草法规的职能定位、范围边界，注重梳理把握需要同国家法律法规衔接协调的事项，视情做好制度对接或者留出制度接口；法律法规起草部门也要注意所规范内容是否涉及党的领导和党的建设事项，是否与相关党内法规精神一致，在此基础上加强相关部门间的工作沟通。必要时，可以通过党政联合印发党内法规的方式，对某些事项作出一体规范。三是在审核审查方面，在党内法规稿前置审核中更加关注相关制度安排是否同宪法法律一致，积极推进重要法律法规草案前置审核并形成机制化工作安排，把问题解决在前端；同时，认真落实备案审查衔接联动机制，以事后监督和纠错机制及时解决制度冲突。四是在解释清理方面，探索通过条文解释工作，消弭两者之间存在的概念使用偏差、术语理解不尽一致等问题；更加注重清理工作的联动，及时解决两者之间的不协调、不衔接、不一致问题。

注重制度执行，进一步健全执规与执法的贯通协同机制。深入总结既有经验，注重党内外监督问责的联动，继续探索完善执规与执法标准协同、程序贯通、工作联动机制。一方面，建立健全部门联动机制，借鉴执纪执法联动的有效做法，借助已有议事协调机构、联席会议机制等，完善执规与执法工作有关的会商协商、问题线索移送等工作机制，促进执规与执法信息及时共享、程序有机衔接、证据标准互认，推动相关党内法规和国家法律法规协同实施。另一方面，不断丰富执规执法协同载体，细化完善巡视巡察、督查检查、考核考察等制度内容，运用好突出问题集中整治、综合治理、专项行动等机制，规范问题线索移送程序，强化执规与执法力量协同参与，推动党内法规和国家法律法规一体适用。

强化一体保障，进一步健全守规与守法联动等相关机制。从更好发挥“人”这个积极因素、强化理论支撑等角度，为党内法规同国家法律法规衔接协调提供相关机制保障。一是积极探索建立党内法规和国家法律法规一体宣传普及的信息化平台，推动党内法规和国家法律法规一体纳入党员、干部教育培训体系，推动党员、干部带头守规守法，引导全社会自觉守法。二是探索推进法治人才共同体建设，不断强化立规和立法、执规和执法人员法治思维、法治素养和法治共识，积极推动人员交流、经验互鉴，为推动立规立法、执规执法工作互动提供人才保障。探索建立党员、群众参与机制，充分发挥广大党员、群众在党内法规和国家法律法规制定实施中建言献策、反映问题的作用，更好体现人民意志。三是继续深化党内法规理论研究，加强对习近平法治思想的实践性领悟，加强对习近平总书记依规治党重要论述的学理化阐释，进而深化对党内法规同国家法律法规衔接协调的规律性认识。同时，持续推进党内法规学科建设，增强其同法学学科的互动联系，为健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制提供学理支撑。