浙江“十五五”发展形势的重大变化与建议

来源：『浙江经济』微信公众号

浙江“十五五”发展形势的重大变化与建议

浙江省经济信息中心首席专家、研究员郭占恒

“十五五”时期是贯彻党的二十大提出的“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的第一个五年，是我国迈向2035年基本实现现代化的关键时期，是发展新质生产力、布局未来产业、破解“卡脖子”问题、建设现代化产业体系的关键时期，是我国阶段性、周期性、结构性、体制性调整的关键时期，是百年未有之大变局和变乱交织世界显山露水的关键时期，也是历经七年中美战略博弈由战略防御转入战略僵持和局部反击的关键时期。这一时期，发展环境、发展阶段、发展方略等都发生重大变化，风险挑战前所未有，机遇机会也前所未有。

发展环境面临四大变化

一是美西方发起的大国“负和博弈”愈演愈烈，导致全球经济与政治消极互动，北约东扩、俄乌冲突、巴以冲突、中东乱局、半岛局势、台海局势等问题频发，加剧了人们对世界和平与发展的担忧。

二是全球化出现逆流，多极化呈现集团化趋势，全球经济动荡下行压力加大，进入新的不确定阶段。2024年12月4日，经济合作与发展组织（经合组织）发布经济展望报告预测，2024年全球经济增长3.2%，2025年和2026年增速均稳定在3.3%。从结构看，预计2025年至2026年，亚洲新兴经济体将继续成为全球经济增长的主要贡献者，中国在全球贸易中的份额会进一步上升。报告指出，全球经济仍面临贸易紧张和保护主义加剧、地缘政治冲突、公共财政挑战等下行风险。

三是持续多年的新冠疫情造成的创伤尚未弥合，全球气候极端变化愈演愈烈，气候临界点正悄然逼近，全球变暖或已步入不可逆转的境地。2023年，全球范围内自然灾害造成的损失约2500亿美元。2024年很有可能成为有记录以来最热的一年。人类的发展环境愈加严峻。

四是生成式人工智能技术迅猛发展，越来越多的人惊呼和担忧“奇点”临近，人工智能变得比人更智能、更聪明、更能干，将快速改变人类的学习方式、就业方式、交往方式，引发生产方式、生活方式、生存方式的颠覆性变化。

发展阶段面临五大变化

工业化进入后期。随着我国大规模工业化的完成和全产业链工业体系的建立，工业的驱动力逐渐让位服务业的驱动力。2023年，我国三次产业增加值占国内生产总值比重分别为7.1:38.3:54.6，服务业比制造业高出16.3个百分点，浙江为2.8:41.1:56.1，高出15个百分点，而10年前还是工业为主动力。这将导致工业化拉动经济增长和就业的动力减弱。

城镇化临近后期。2023年，我国常住人口城市化率达66.16%，已接近城市人口占总人口比重70%的后期阶段，浙江城镇化率为74.2%，已进入城镇化后期阶段。这意味着大规模城镇化和由此带来的大规模城市建设高峰已过，必将导致城市对土地需求的减弱，地方政府土地财政收入的减弱，城市建设带动相关产业发展的减弱。

人口老龄化和人口负增长。2023年，我国60岁及以上人口2.96亿人，占全国人口的21.1%，其中65岁及以上人口2.16亿人，占全国人口的15.4%，两项指标均已进入深度老龄化社会。同时，2022年，全国人口自1962年以来首次出现负增长，2023年增长率为-1.48‰，两年分别净减少85万人和208万人。浙江2023年自然增长率为-0.86‰，为首次负增长，虽说由于外来人口的加持，常住人口增加了50万人，但从长远看也是难以持续的，这必将带来就业、住房、出行、医疗、教育等一系列结构变化。

市场供求关系发生根本性变化。无论农副产品，还是工业消费品，或是服务产品，市场基本呈供过于求的状态，加上大量进口的冲击，生产者剩余越来越少，尤其是中低端制造业和服务业越来越卷。

大规模基础设施建设峰值已过。持续40多年大规模的交通（铁路、公路、机场、港口）、能源、通信、水利以及厂房、住房、学校、医院等设施的不断完善和趋于饱和，甚至出现过剩，传统基建为主的投资对经济增长的贡献率在不断下降。

同时，政府债务高企，“四两拨千斤”的“四两”显现成色不足。这些年，地方财政入不敷出，如有一县级市三年疫情期间花光了多年积累的80多亿财政盈余，而更多的地方政府则负债累累，甚至出现不能及时支付工资的情况。2023年，我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%，虽说低于同年G20国家平均政府负债率118.2%和G7国家平均政府负债率123.4%的水平，还有较大的举债空间，但由于经济结构和发展阶段不同，需审慎探索前行。这样，无疑会影响政府调控“四两拨千斤”手段的发挥。

因以上阶段性变化，有专家预测“十五五”我国经济潜在增长率在4.5%-5%之间，这比“十四五”预测的潜在增长率5%-6%低1个多百分点，比预计“十四五”前四年平均5.4%的增速低0.6个百分点。总体上说，我国经济经过40多年的超高速增长、高速增长、中高速增长、中速增长后，将转入中低速增长。当然，由于发展基数大、发展质量提高，随之每一个百分点的增量，会远大于过去高速增长、中高速增长的增量，步入创新驱动起主导作用的先进生产力质态，量质齐升，综合经济实力将大大提高。

发展方略面临七大变化

从中央提出的一系列战略性、全局性、长远性的发展方略看，面临“四新一高+共富+双碳”七大系统性的部署和要求。

立足新发展阶段。即从全面建成小康社会，转向全面建设社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的新阶段。

贯彻新发展理念。即从偏重经济增长的传统发展观，转向创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。

构建新发展格局。即从过去的“两头在外”参与国际经济大循环，转向构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

发展新质生产力。即由主要靠资源要素投入型增长，转入创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，发展具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。

实现高质量发展。即由过去高投入、高消耗、高排放粗放型增长，转向以提高经济增长质量和效益为中心，在质量变革、效率变革、动力变革的基础上建设现代化经济体系和资源节约型、环境友好型社会，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。党的十九大报告宣告“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，党的二十大报告强调“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。需要注意的是，高质量发展不仅在经济方面，而是贯穿“五位一体”总体布局的各个方面。

扎实推进共同富裕。即从让一部分人先富起来转向共同富裕，努力缩小三大差距，不断满足人民日益增长的美好生活需要，实现消除两极分化和贫穷基础上的普遍富裕。

实现“双碳”目标。即为应对全球气候变暖，推动绿色低碳发展，2020年9月22日，中国在第75届联合国大会上正式提出“2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和”的目标。这一目标的提出，将加速我国能源转型和能源革命进程，加快高耗能、重化工业等产业去产能和重组整合步伐，推动空间结构、产业结构、投资结构和社会生活发生根本性变化。党的二十届三中全会《决定》明确要求：“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。”

总体上说，我国新发展方略的主要特点是从“传统发展理念”转向“新发展理念”，从“数量追赶”转向“质量追赶”，从“规模扩张”转向“结构升级”，从“要素驱动”转向“创新驱动”，从“分配失衡”转向“共同富裕”，从“高碳增长”转向“低碳发展”。在贯彻落实这七大发展方略中，浙江应“干在实处，走在前列”。

几点建议

上述发展环境、发展阶段和发展方略出现的重大变化，是我们过去未曾经历或没有完全经历和预料到的，综合构成了“十五五”发展的复杂形势，也是导致目前经济社会发展面临困难压力和战略调整的重要原因。对此，必须审时度势，因势利导，顺势而为，因时因势施策。

在强化现有产业优势的同时，加力规划发展未来产业和高端制造业。制造业是立国之本、强国之基。浙江发展是伴随块状特色产业向先进制造业集群转型升级走到今天的。2024年国家先进制造业集群竞赛胜出集群名单中，浙江有35个集群入选，全国排名第2。其中，新增浙东工业母机、环杭州湾现代纺织服装、金华台州丘陵山区农机装备、长三角（含江西）大飞机等4个国家先进制造业集群，总数从4个翻番至8个，实现“倍增进位”。今后要在强化先进制造业集群的同时，着力规划发展由前沿技术驱动，具有显著战略性、引领性、颠覆性和不确定性的前瞻性新兴产业，形成未来产业集群和高端制造业的新优势。正如西子联合控股集团董事长王水福所说：“高端制造很辛苦，但高端路上不拥堵”。

在大力发展航空航天产业的同时，加力规划发展低空经济。浙江发展航空航天产业有较好基础，4年前就制定了《浙江省航空航天产业发展“十四五”规划》。目前有各类航空航天相关企业100余家，涉及航空零部件及材料、航天设备等多个领域，应大力发展。同时更要看到，2024年被称为中国低空经济商业化发展的元年，在政策产业共同加持下，低空经济发展步入快车道。据测算，低空经济投入产出比为1:10，就业带动比为1:12；中国民航局数据显示，到2025年，全国低空经济市场规模将达1.5万亿元，到2035年有望达到3.5万亿元。浙江早在10年前就开始布局低空制造集群，打造了杭州钱塘新区航空航天产业平台、台州空天产业平台等2个航空航天领域“万亩千亿”新产业平台，以及德清、建德、新昌万丰等特色小镇，引凤筑巢集聚了万丰奥威、中航通飞、迅蚁科技、航天彩虹等一批龙头企业。2024年8月，浙江印发了《浙江省人民政府关于高水平建设民航强省打造低空经济发展高地的若干意见》，提出到2027年，布设低空新基建“三张网”（低空基础设施网、低空航路航线网、低空飞行服务网），全省建设A类通用机场达20个、实现“市市通”，公共无人机起降场达150个，四大都市圈核心区低空新基建实现全覆盖。“十五五”应继续把这步“先手棋”下好，形成浙江新的产业优势。

在守住欧美市场的同时，加力规划拓展全球南方市场尤其是“一带一路”沿线国家市场。欧美市场是浙江的传统市场，出口占比高，且有较强的竞争优势，面对欧美新的关税大棒，通过躲闪腾挪，打“游击战”，建海外仓，尽量化解守住。同时，积极开拓全球南方市场尤其是“一带一路”沿线国家市场。全球南方占据世界85%的人口和40%的GDP总量，不仅拥有丰富的资源禀赋和巨大的市场潜力，而且正在加速工业化、城镇化和数字化进程。国际货币基金组织（IMF）预测，南方经济增速到2029年将维持在4%左右，约为北方国家的3倍，成为全球经济增长的重要引擎。在当今全球产业链和供应链重构过程中，中国主导构建全球南方大市场的条件日趋成熟。抓住历史机遇，加快构建全球南方大市场，形成新的市场优势。尤其是，“一带一路”提出实施10多年来，我国已与150多个国家和30多个国际组织签署共建“一带一路”合作文件，与30个国家和地区签署23个自贸协定，贸易投资自由化便利化水平显著提升。自2014年11月18日开行首趟“义新欧”中欧班列以来，10年累计开行8100多列，发运逾67万标箱，运营线路达到20条，连通了亚欧大陆50多个国家和160个地区。经过10多年培育，“一带一路”沿线国家市场逐渐成熟且有扩大趋势，应成为浙江扩大出口市场的重要目的地。

在加快完善生育支持政策体系、推动建设生育友好型社会的同时，加力规划发展银发经济。人口总量和人口结构，是经济社会发展的基础。浙江应积极出台鼓励生育政策，促进人口自然增长率由负转正。同时，要大力发展银发经济。目前，中国银发经济总规模约为7万亿元，约占国内生产总值（GDP）的6%。预计到2035年，银发经济规模有望达到30万亿元，占GDP的10%。银发经济涉及多个领域，包括老年医疗设备、养老保健、金融保险、文化旅游等，涉及养老设施机构、老年房地产、老年护理服务、老年服饰、老年食品、老年出行，尤其是老年生物医药、智能穿戴、康复护理等药物和设备的研发生产。这些领域正呈现爆发式增长态势，将成为新的经济增长点，成为推动经济高质量发展的新支柱。浙江应把发展银发经济作为“十五五”时期的一个战略重点。

在推动经济高质量发展，使硬实力强起来的同时，加力规划发展人文经济，使软实力硬起来。浙江历史悠久，文化底蕴丰厚，形成了既有鲜明地域特色，又有普遍价值的文化基因，即“知行合一、义利并举、工商皆本、四民平等、诚信戒欺、兼容并包、崇德尚俭”，成为浙江精神谱系的源头和改革开放以来快速发展的原因。“文化经济”点亮浙江经济，是浙江经济的鲜明特点。2023年，浙江规上文化企业数量6200余家，实现营业收入1.5655万亿元，增速高于全国平均2.6个百分点，浙江文化产业增加值占GDP的7.1%，大大高于全国4.46%至4.80%的水平。“十五五”期间，随着居民消费结构升级，精神文化消费占比将进一步提升，文化产业增加值必将保持高于GDP的增速。对此，浙江应进一步发挥人文优势，把这一块蛋糕继续做大。

在推动城市大规模更新、增强城市功能的同时，加力规划推进城乡融合发展，使广阔天地大有作为。中国城市经过40多年的“大拆大建”和规模扩张，不少城市尤其是超大特大城市已步入存量型发展阶段，城市更新成为城市建设改造的主要模式。党的二十届三中全会提出“建立可持续的城市更新模式和政策法规”。有研究报告预测，城市更新包括城中村改造周期可能在10年左右，每年直接投资额可能约1万亿元，城市更新改造全周期投资额可能在10万亿元，这是优化城市环境、增强城市功能并拉动经济增长和就业的重要手段。同时，随着城镇化进入后期，城乡关系已步入从城乡分割到城乡协调再到城乡融合发展的新阶段。统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展，是今后发展的战略重点，也是重要的发展空间和经济增长点。浙江在这方面有基础有优势，应做好城乡融合发展这篇大文章，着力构建城乡融合发展新格局。

在积极推动陆海统筹的同时，加力规划发展海洋经济和湾区经济，高水平建设海洋强省。浙江的资源禀赋是“七山一水两分田，还有一片海。”前一句说浙江陆域自然资源贫瘠，后一句说浙江海洋资源丰富。向海洋要资源、要空间、要增长点，一直是浙江发展的潜力所在、后发优势所在。尤其是经过20多年的发展，浙江海洋经济已形成向上发展的基础。2022年，全省海洋生产总值跨越1万亿元“关口”，位居全国第4位；2023年，宁波舟山港货物吞吐量连续15年居全球第一，集装箱吞吐量稳居全球第三，尤其是布局发展了汽车、造船、装备制造、石化、钢铁等临港大工业。党的二十大报告强调，“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国”。党的二十届三中全会《决定》提出，“完善促进海洋经济发展体制机制。”“十五五”期间浙江要按照国家战略指向，围绕提高海洋科技创新能力和建设世界级现代海洋产业体系，高质量发展海洋经济和湾区经济、高标准建设海洋生态系统、高水平建设海洋强省，打造世界一流强港，为加快建设海洋强国注入浙江动力。

在更好发挥政府作用的同时，更加发挥市场主体尤其是企业家的智慧和力量，使市场在资源配置中起决定性作用。规划和市场、政府和企业是经济社会发展的两只手、两个主体、两个轮子，唯有相互协调，才能行稳致远。更好发挥政府作用要解决政府职能错位、越位、缺位问题，市场在资源配置中起决定性作用要解决市场失灵和无序竞争问题，解决好这两个问题的关键是做好进一步全面深化改革的“加减法”。“加法”是健全完善法治，政府依法行政，企业依法经营，互不干扰；“减法”是减少过多的检查考核评比，取消于法无据的各种限制政策。“十五五”期间，政府要高度关注两件事：一是就业。就业是民生之本，是扩大内需，刺激消费的根本。当前，随着经济增长放缓和数字化广泛应用，就业压力陡然加大。2021年7月世界人工智能大会期间，格力电器董事长董明珠在开幕式上发言表示，他们将数字化引入了工业制造领域，实现了所谓的“黑灯工厂”，精度、质量都带来了颠覆性变化。“我们运行过程中，原来上万人的工厂，现在只要1000多人。”照此测算，数字化排挤就业将是一个庞大数字。如果就业问题解决不好，将会引发一系列社会问题。二是营商环境。习近平总书记强调，“法治是最好的营商环境”。党的二十届三中全会《决定》指出，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。而检验“市场化、法治化、国际化一流营商环境”的标准是市场主体，是企业家信心，尤其是民营企业的投资意向和发展状况。这方面，浙江一直做得比较好，“十五五”应做得更好。